21. září proběhla na ÚJV Řež přednáška o historii a současnosti jaderného práva, kterou připravil jeden z největších světových odborníků Carlton Stoiber, jeden z autorů příručky jaderného práva MAAE. Díky organizátorům přednášky jsme měli jedinečnou možnost udělat s doktorem Stoiberem rozhovor (jedinečnou doslova – kromě našeho portálu zůstal jeho příjezd médií nepovšimnut), který nyní přinášíme čtenářům. Co vlastně jaderné právo obnáší? Jakým způsobem fungují mezinárodní jaderné organizace a jaké jsou jejich pravomoci? V čem je zajímavý rozvoj jaderné energetiky v Asii, může pro nás představovat hrozbu? Jakým způsobem se můžeme vypořádat s problémem jaderného odpadu? Na to vše jsme se zeptali právníka, který v jaderné oblasti působí celý život a podílel se na přípravě legislativní báze pro jadernou energetiku v řadě zemí (více informací o doktoru Stoiberovi zde).
Moje první otázka na Vás je osobní: mohl byste prozradit něco o sobě, jak se vlastně člověk stane jaderným právníkem, co to obnáší? Jaderného fyzika člověk potká poměrně často, ale potkat jaderného právníka je jako spatřit v lese živého jednorožce…
Dobrá tedy. Studovat práva jsem začal ve Spojených státech a část studií jsem strávil například na Londýnské univerzitě, odkud mám titul z mezinárodního práva. V jaderné energetice jsem začínal na americkém Ministerstvu spravedlnosti jako státní zástupce. Později jsem začal pracovat v americké Komisi pro jadernou regulaci (NRC, Nuclear Regulatory Commission), kde jsem pracoval v oddělení mezinárodních vztahů a legislativy, později se stal šéfem pro mezinárodní projekty. Zastával jsem také funkci na Ministerstvu zahraničí, vedl jsem tři různé odbory, jeden odpovědný za nešíření jaderných zbraní, druhý za kontrolu obchodu s jaderným materiálem a technologiemi a třetí za zabezpečení jaderných technologií. Přibližně před deseti lety jsem ze státní správy odešel a od té doby pracuji jako nezávislý poradce v oblasti jaderného práva pro soukromé a státní organizace. Hodně jsem pracoval například pro Mezinárodní agenturu pro jadernou energii, byl jsem hlavním autorem příručky jaderného práva, vydané MAAE. Už jsme napsali dva svazky a nyní s dalšími autory píšu třetí. Tolik k mému odbornému zázemí.
Výborně, tak tedy první odborná otázka: jakým způsobem vlastně pracují mezinárodní jaderné organizace, které mají v popisu práce dohled a kontrolu? Můj dojem z MAAE je, že funguje jako britská královna – má právo varovat, právo radit, ale nevládne. Existuje nějaký nadnárodní orgán jaderného dozoru? Pokud ne, je ve světě nějaká snaha o její vytvoření, obzvlášť teď, po Fukušimě?
Ne, nic jako mezinárodní úřad jaderného dozoru neexistuje. Abychom se na to podívali trochu podrobněji – například MAAE pracuje ve třech hlavních oblastech, těmi je fyzická bezpečnost jaderných objektů, jejich zabezpečení před útokem zvenčí a lidským faktorem, a zabezpečení jaderného materiálu a jaderných technologií. Největší roli hraje právě v zabezpečení materiálů a technologií, tedy především v oblasti nešíření jaderných zbraní. Agentura má podle platných mezinárodních dohod se členskými zeměmi právo provádět inspekce a zjišťovat, zda jaderný materiál není zneužíván k výrobě zbraní. V oblasti bezpečnosti jaderných objektů jsou její pravomoci mnohem menší: agentura může poskytnout odbornou pomoc jak kontrolním úřadům, tak provozovatelům jaderných objektů v jakékoliv členské zemi, ovšem pouze v případě, že o to dotyčná země sama požádá. Každá delegace agentury vypracovává zprávu o své cestě, která je ale důvěrná. Stejně je tomu v oblasti zabezpečení, agentura má možnost konzultovat členské země a vysílat mise, které provádějí inspekci systémů zabezpečení a poté připravují zprávy o nich, ale nemá právo cokoliv nařizovat.
Co přesně myslíte tím, že jsou zprávy agentury v oblasti fyzické bezpečnosti a ochrany jaderných objektů důvěrné?
To znamená, že vyslaní delegáti jedou do země a poté, co se dostatečně seznámí s předmětem, sepisují zprávu, která je méně formální, než oficiální report, poté se vrací do Vídně, kde připraví oficiální report, který pošle do země, jež si misi vyžádala. Ta není povinna jej uveřejnit, pokud si to její úřady nepřejí. Někdy je zveřejňují, někdy ne.
Abych se vrátil k původní otázce, nevidím v současné době žádné tendence, které by naznačovaly zájem o posílení pravomocí MAAE a o to, aby mohla něco nařizovat i v oblasti fyzické bezpečnosti a zabezpečení. Většina zemí je se stávajícím stavem naprosto spokojena, chtějí nechat rozhodovací pravomoci a odpovědnost za jadernou regulaci na národních úřadech, ne ji předat nějaké mezinárodní organizaci. Nicméně je pravdou, že už byly předloženy návrhy na změnu současných bezpečnostních konvencí ve smyslu toho, že bude povinná mezinárodní pomoc. Nejde přímo o tvrdou regulaci, ale znamená to, že pokud nějaká země chce svůj jaderný program rozvíjet, bude muset umožnit v určité fázi mezinárodní pomoc a dohled. Obzvlášť se to týká nových zemí, které s jádrem teprve začínají. Tento trend dle mého názoru stále mírně sílí, ale nepřeroste do mezinárodní jaderné regulace.
V současné době se stále víc rozvíjí jaderná energetika v asijských zemích, například v Číně, Jižní Korey a dalších. Jejich bezpečnostní politika je ale velmi odlišná od naší. Koncept silného úřadu jaderného dozoru, který je v ideálním případě zcela nezávislý na vládě a na provozovatelích jaderných zařízení, je přijímán v Evropě, Rusku, Spojených státech, ale co asijské země? Například Fukušima ukázala, že v Japonsku tomu tak není, alespoň soudě podle zpráv japonské parlamentní komise a členů záchranných delegací z jiných zemí, které byly do Japonska vyslány po nehodě…
Máte pravdu a skutečně můžeme mluvit o konceptu bezpečnostní kultury. Znamená to, že nestačí jen vydat zákony, které vyžadují zajištění bezpečnosti. Bezpečnost je něco, co musí být zažité v národní kultuře, v organizacích, které odpovídají za kontrolu jaderného sektoru, a v lidech, kteří tam pracují. Jak jsme viděli v Japonsku po Fukušimě, k jejích bezpečnostní kultuře nepatřila tradice silného orgánu dozoru, provozovatel a regulátor se k sobě dostaly příliš blízko. Sama japonská vláda uznává, že je třeba učinit změny v systému jaderné regulace, a už připravili zákon, který velmi výrazně posiluje pravomoci a roli orgánů jaderného dozoru.
Pomáhal jsem celé řadě asijských zemí s psaním jejich jaderných zákonů a skutečně jsem viděl, že přijmout koncept nezávislosti regulačního úřadu je pro ně velmi těžké, bojují s ním. Mohou sice napsat přísné jaderné zákony, ale je otázka, jak budou uplatňovány v praxi. A v tom se jednotlivé státy liší. Myslím si také, že z tohoto důvodu je velmi důležité udržovat neustálý přehled o tom, jakým způsobem v jednotlivých zemích funguje „kultura bezpečnosti“ a jakým způsobem se vyvíjejí jejich jaderné programy.
Kdo vlastně rozhoduje, co je v bezpečnosti důležité a co ne? Například Číňané chtějí budovat 10 nových reaktorů ročně a pokud budou ve svých plánech úspěšní, za 20 let celkový výkon jejich jaderných elektráren převýší americký….
Musím zde zdůraznit, že rozhodnutí týkající se bezpečnosti nejsou záležitostí jedné organizace, ale že jsou dílem mnoha stran. Jsou to ministerstva energetiky, jsou to místní samosprávy, parlament, který musí přijímat příslušné zákony, a mnoho další organizací. Zmínil jste Čínu, to je velmi zajímavý příklad, protože přibližně před dvěma měsíci jsem měl schůzi s čínskými právními experty na Harvardské univerzitě a tvořili jsme spolu nové právní normy pro čínskou jadernou energetiku. Co je na tom zarážející, je, že Číňané dodnes nemají všeobecně platné a pro všechny povinné právní normy v jaderném právu. Snaží se je vytvořit už od roku 1985, což znamená, že vláda a parlament země to zatím nepovažovaly za dostatečně důležité. Myslím, že teď na tom Číňané hodně pracují a pro splnění jejich velmi ambiciózních jaderných plánů je velmi důležité, aby dokázali vytvořit silný a nezávislý úřad, který na to bude dohlížet. Takže uvidíme.
Přijde mi občas zarážející, že jeden reaktor v íránském Búšehru sleduje celý svět, ale 20 reaktorů v Číně, které fakticky nikdo na národní a mezinárodní úrovni nemá pod kontrolou, nikoho nezajímají….
Myslím si, že to není příliš korektní přirovnání. Čína už má jaderné zbraně, nepotřebují kvůli nim budovat jaderný program, takže předmět diskuze je v obou případech jinde.
Jak se podle Vašeho názoru bude vyvíjet dění kolem dlouhodobých úložišť jaderného paliva? Ve Spojených státech bylo po dlouhých letech plánování zrušeno úložiště v Yucca Mountain a nejsou proto o mnoho dále, než před 50 lety, kdy tato otázka poprvé byla nastolena. Jakým způsobem se s jaderným odpadem podle Vašeho názoru Spojené státy vypořádají?
Podle mého názoru technicky přijatelná řešení zacházení s jaderným odpadem existují, ale provází je velké politické problémy, které se týkají, jak jsme viděli v případě úložiště Yucca Mountain, především umístění skladů radioaktivních materiálů. Některé státy úložiště úspěšně vybudovaly, například Finsko a Švédsko mají podle mě dobré programy skladování radioaktivního odpadu. Další země, jako například moje vlastní, nic takového stále nemají. Pokud náš jaderný program se má i nadále rozvíjet, musíme tuto situaci nějak vyřešit.
Situace ve Spojených státech je nyní velmi komplikovaná, protože podle našeho Zákona o nakládání s jaderným odpadem byli provozovatelé jaderných elektráren povinni posílat poměrně velké částky peněz do fondu, z něhož měla být placena stavba úložiště. Ale stavba byla zrušena a máme problém: co bude s těmi penězi?
Ještě důležitější je otázka, zda americká regulační komise bude pokračovat ve vydávání licencí na nové jaderné reaktory, protože soud po nich požaduje vypracování jasné koncepce nakládání s jaderným odpadem, v rámci které bude poskytnuto dostatečně robustní řešení. Teď to vypadá, že budeme pro dlouhodobé skladování využívat existující sklady, ne dlouhodobé úložiště. Celá řada uskupení ve Spojených státech, obzvlášť ekologických, však říká, že to nestačí, že nic menšího, než hlubinné úložiště nevyřeší problém jaderného odpadu dlouhodobě. Tuto otázku musí nyní regulační komise vyřešit a myslím si, že nová vláda, která vzejde z letošních voleb, se nevyhne nutnosti dělat zásadní rozhodnutí v této oblasti.
Poslední, bonusová otázka: jaký je Váš osobní názor na formy vlastnictví jaderných elektráren? Například v Evropě a Rusku téměř všechny jaderné elektrárny vlastní stát a provozuje je (vyjma německých), americké elektrárny jsou soukromé. Vedou obě tyto možnosti ke stejným výsledkům?
Existuje samozřejmě celá řada rozdílů v tom, jakým způsobem funguje vztah mezi kontrolním úřadem a provozovatelem v závislosti na formě vlastnictví. Ale myslím si, že dostatečná úroveň bezpečnosti, zabezpečení a ochrany jaderného materiálu může být zajištěna oběma systémy.
V každé formální struktuře jaderného programu jsou určité nedostatky a výhody, zásadní a mnohem důležitější je, zda jsou k dispozici jasné právní normy, které jsou dodržovány, a zda instituce, odpovědné za otázky jaderné bezpečnosti, mají dostatečné pravomoci a zdroje, jak finanční, tak technické.
